Discurso do pessoal da sec as vantagens de um sistema duplo fluxos paralelos de enforceme civil e criminal
Diretor Associado, Divisão de Execução
Ira L. Brandriss
Advogado, Divisão de Execução
Comissão de Valores Mobiliários dos EUA
16º Simpósio Internacional sobre Crime Econômico
Jesus College, Cambridge, Inglaterra
19 de setembro de 1998
A Securities and Exchange Commission não se responsabiliza por qualquer publicação ou declaração privada de qualquer empregado ou Comissário da SEC. Este artigo exprime a opinião dos autores e não reflecte necessariamente os da Comissão, dos Comissários ou de outros membros do pessoal.
I. Introdução
Em um caso de grande destaque que primeiro atraiu grandes manchetes de mídia em fevereiro passado, uma corretora de Nova York e um anel de oito corretores no chão da Bolsa de Valores de Nova York foram acusados de perpetrar um esquema no qual eles fizeram mais de US $ 11,1 milhões em ações ilegais Lucros e ao mesmo tempo cobriu suas trilhas com uma fraude elaborada. 1
Os corretores do assoalho geralmente não são permitidos negociar para suas próprias contas porque seu conhecimento first-line de o que está acontecendo no mercado lhes dá uma vantagem unfair sobre o público. Autoridades de execução alegam que esses corretores conluio com a corretora para comprar e vender para a conta da empresa, com os proprietários da empresa de falsificação dos registros após o fato de fazer parecer como se fosse a empresa que colocou as ordens. Os corretores receberam 70% dos lucros; A corretora, 30. De acordo com relatos da imprensa, foi a primeira vez que promotores federais jamais acusações contra qualquer um executando comércios no chão real da troca. 2
Mais tarde, em maio, os proprietários da firma e cinco dos corretores de piso também foram acusados de "frente de execução" 150; Compra e venda para suas próprias contas antes de executar as ordens que tinham de clientes para os mesmos títulos. Front-correndo é ilegal, porque quando um corretor de chão comércios para sua própria conta em primeiro lugar, ele não pode obter um preço tão favorável para o seu cliente. Mas mais a sério, quando ele recebe uma ordem de grande cliente para comprar ou vender, ele sabe que o tamanho da transação em si pode afetar o preço do estoque. Se ele negocia para sua própria conta com o benefício de que o conhecimento dentro, ele está quebrando tanto as regras da bolsa de valores e as leis federais de valores mobiliários. 3
Estas e outras violações foram descobertas como resultado de uma investigação concertada envolvendo o Escritório Regional de Nova York da Securities and Exchange Commission (SEC) dos Estados Unidos, a Procuradoria dos Estados Unidos para o Distrito Sul de Nova York, a Internal Revenue Service Criminal Investigation Divisão, o Federal Bureau of Investigation (FBI), eo ramo de investigação da Bolsa de Valores de Nova York. A SEC interpôs uma ação civil contra os infratores em um tribunal federal. 4 O Ministério Público dos EUA 150; Que é um ramo do Departamento de Justiça dos EUA 150; Acusações criminais em tribunal federal.
Para uma pessoa não familiarizada com nosso sistema americano de aplicação da lei 150; E de fato para muitos um cidadão médio dos EUA na rua 150; Este conjunto de autoridades, investigações e ações judiciais podem parecer desconcertantes. O que é isso tudo? Não há apenas um conjunto de leis de títulos federais? Como pode uma pessoa encontrar-se em ambos os processos civis e criminais para a mesma ofensa? E qual é o papel do FBI e do Departamento de Justiça aqui? A SEC não é a agência responsável por fazer cumprir as leis federais de valores mobiliários? 5
II. A Distinção Civil-Criminal: Sobre Antecedentes
Uma chave para entender nossa maneira de fazer cumprir a lei de valores mobiliários é voltar à distinção fundamental entre direito penal e direito civil. Alguns dizem que esta distinção, uma "marca registrada da jurisprudência inglesa e americana", 6 era ainda "turvo (e talvez inexistente)". Tão tarde quanto a era da Carta Magna. 7 Mas outros vêem isso como um princípio comum a quase todos os sistemas legais do mundo. A distinção de fato parece estar tão enraizada na concepção humana de justiça que ela é encontrada em sistemas jurídicos tão diversos quanto as diferenças da sociedade humana em todo o mundo. Nas palavras de um estudioso:
Os chineses comunistas têm sistemas criminosos e civis distintos, assim como os suíços democráticos e os monarquistas sauditas. A distinção civil-criminosa é também um dispositivo de organização básica para os sistemas jurídicos do Paquistão islâmico, a Irlanda católica, a Índia hindu, a antiga União Soviética ateísta, a Alemanha industrializada, a Papua Nova Guiné rural, os beduínos tribais, a Singapura rica, a Somália empobrecida, a Tailândia em desenvolvimento , Ucrânia recentemente organizada, e Roma antiga. Aparentemente, toda sociedade suficientemente desenvolvida para ter um sistema jurídico formal usa a distinção civil-criminoso como princípio organizador. 8
De volta aos Estados Unidos 150; Com o risco de sondar o pedestre 150; As pessoas gostam de ilustrar os dois regimes com o exemplo do célebre O. J. Simpson. 9 Primeiro, O. J. Foi julgado pelo delito de assassinato 150; E absolvido. Subseqüentemente, foi trazido à corte em uma ação civil para a morte injustificada por aqueles que reivindicaram dano de seus atos pretendidos 150; E ele foi considerado responsável. Nesta concepção, é o estado que processa o ator para puni-lo por seu crime; É o indivíduo particular que é ferido quem traz o ator ao tribunal civilmente para ser feito inteiro de seus ferimentos. Aqui, não temos dificuldade em entender o raciocínio de dois processos 150; Civil e criminal 150; Para o mesmo mau comportamento.
Um wrinkle é adicionado quando o estado é o plaintiff no caso civil, demasiado. O governo não está necessariamente buscando uma compensação por uma perda ou de alguma forma ser feito inteiro. E ainda a noção de que trazendo ação civil para fazer cumprir a lei não nos é estranha. Ser multado por estacionar em uma zona sem estacionamento não faz automaticamente uma pessoa um criminoso. Todos nós vemos a diferença entre um delito civil como este e ofensas como incêndio criminoso, roubo, assassinato 150; Que nós olhamos ao estado para processar como flagrante, crime punível. Pode levar o Estado a agir contra você, no interesse da sociedade como um todo, mas nós não queremos necessariamente que abanar um dedo moral em você.
Existem muitas formas de comportamento anti-social, porém 150; Conduta leva o estado a parar 150; Que exigem uma resposta mais complexa. Dirigir enquanto bêbado, batota em impostos, purveying pornografia, violando as regras de saúde e segurança: como podemos considerá-los 150; Como crimes civis ou crimes morais? Dumping de produtos químicos tóxicos, tráfico de drogas, defraudar os consumidores: se somos forçados a fazer uma escolha entre os dois regimes, civil ou criminal, em que tribunais devemos julgá-los? Ao combater muitas formas de conduta, é óbvio que queremos que a sociedade faça as duas coisas: tome ações corretivas civilmente e aplique a justiça através da punição do crime. Como então devemos prosseguir?
Outras questões também surgem. Quando se trata de uma área de assunto como proteger o investidor, por exemplo, algumas leis e regras 150; Particularmente aqueles que são orientados para o cumprimento, como requisitos de relatórios para os emissores de títulos e registro de corretores-revendedores 150; Parecem mais naturalmente cair na categoria civil. Outros 150; Como as leis contra a fraude e manipulação de mercado, ou, para tomar uma posição sobre um tema mais controverso, insider trading 150; Lidar com um comportamento que parece mais criminoso. Ainda assim, não há distinção nítida. Incluindo uma falsidade flagrante em uma rotina de arquivamento pode levantar-se para o criminoso, e aproveitando a informação privilegiada certamente inclui um dano que consideramos civil.
Para abordar estas questões, podemos olhar para a dicotomia civil-criminal 150; Como, de fato, tribunais, legisladores, estudiosos e autoridades policiais nos Estados Unidos fizeram 150; De duas perspectivas diferentes. O um é teórico e conceitual; O outro, real-mundano e prático.
III. Quadros Conceituais
Conceitualmente, o impulso do direito penal é chegar ao mal. Como os juristas têm demonstrado amplamente, o direito penal olha para o subjetivo, a mens rea. Scienter, a mente culpada. O direito civil, por outro lado, está interessado na responsabilidade objetiva, na proteção dos direitos legais, em obter a restituição dos demandantes por suas perdas, mesmo quando essas perdas resultam da negligência de um malfeitor. O direito civil é compensatório e comercial; O direito penal é retributivo e, digamos, não-utilitário. 11 O direito civil diz respeito aos danos sofridos pelos particulares; O direito penal se preocupa com a ameaça à sociedade.
A questão de como nos relacionamos com as violações das leis de valores mobiliários no contexto dessas distinções é, naturalmente, importante, e vamos examiná-la mais adiante quando analisarmos como os estatutos dos EUA foram elaborados. No entanto, aparte de como vemos os violadores conceitualmente, é a questão de como lidar com suas falhas pragmaticamente. E isso nos leva às diferenças mais práticas tradicionalmente associadas à divisão civil-criminal.
IV. Diferenças Práticas
Diferentes países têm regras diferentes, mas, em geral, podemos considerar três grandes áreas em que a distinção entre a aplicação da lei penal e civil é prática: (a) a investigação da alegada má conduta, para determinar se na verdade uma ação deve Ser arquivado; (B) as regras de procedimento que seguimos uma vez que um caso é arquivado 150; Incluindo como coletamos evidências e que grau de prova é necessário para determinar culpa ou responsabilidade; E (c) os tipos de remédios disponíveis com os quais sancionar ou dissuadir o delito, se de fato o erro for encontrado. 12
A. Investigações
Em termos de investigação de comportamento ilícito, pelo menos nos Estados Unidos, as autoridades criminais 150; A polícia, o FBI 150; Têm muito mais poder em seus respectivos domínios do que as autoridades civis. 13 E isso tem a ver com a seriedade com que olhamos para o mau comportamento criminoso.
Certamente, há restrições constitucionais aos poderes policiais, mas, em geral, as autoridades criminais dispõem de um número considerável de instrumentos à sua disposição para detectar e erradicar a criminalidade. Estes incluem o direito de procurar e apreender provas, conduzir operações secretas, interceptar comunicações electrónicas, pagar informantes, e interrogar e citar testemunhas perante um grande júri. 14 Além disso, embora nos Estados Unidos e em outros lugares, um testemunho não possa ser forçado a testemunhar contra si mesmo se o implicar num crime 150; Nós o chamamos "a Quinta Emenda" 15 150; As nossas autoridades criminais dispõem, no entanto, de meios para contornar esta barreira à obtenção de provas. Podem compelir o testemunho de uma pessoa conferindo-lhe imunidade de processo penal 150; Mesmo contra sua vontade. 16
Uma autoridade civil de aplicação da lei, por outro lado, não tem nada perto dos poderes da polícia ou do FBI. Por exemplo, sob a Lei de Privacidade do nosso país de 1974, um investigador de uma agência civil como a SEC não pode sequer solicitar informações de um indivíduo sem primeiro identificar-se e explicar o propósito de sua investigação. 17 Uma autoridade civil pode emitir intimações de investigação para obrigar as pessoas a testemunhar e produzir documentos, mas diante de uma testemunha relutante invocando a Quinta Emenda, ela não tem autoridade para conceder imunidade de processo criminal sem a aprovação do Procurador-Geral. 18
B. Procedimento
Por outro lado, uma vez que um caso foi arquivado, o lado civil permite que o governo 150; Bem como o réu 150; Muito mais margem para chegar aos fatos e provar seu caso. Nos Estados Unidos, regras de descoberta sob as Regras Federais de Processo Civil permitem substancialmente mais pré-julgamento de recolha de provas. 19 Cada lado, por exemplo, pode depositar livremente não somente o outro lado e (se é uma entidade organizacional) seus funcionários, mas também testemunhas de terceiros. Pode também apresentar pedidos escritos e pedidos de admissão pela outra parte 150; Que deve ser respondida. Cada lado pode exigir permissão para inspecionar a propriedade de outra pessoa, exigir e obter os resultados de exames físicos e mentais e exigir que a outra parte produzir quaisquer documentos ou outras informações que tenha que é relevante para o caso. Nossas Regras Federais de Processo Penal, ao contrário, limitam substancialmente o promotor uma vez que uma acusação foi proferida, e conceder ao réu apenas direitos de descoberta muito limitados. 20
Outra grande diferença é que quando uma testemunha invoca o privilégio da Quinta Emenda de não testemunhar, em um julgamento criminal sua boca fechada não pode ser usada contra ele. Em um julgamento civil, no entanto, o decisor de fato é permitido tirar conclusões adversas do silêncio; A recusa de um réu em testemunhar é em si provas. 21
Talvez o mais importante, para provar culpa em um caso criminal, o governo deve provar cada elemento da ofensa além de uma dúvida razoável. 22 Em um processo civil, em geral, tudo o que é necessário para provar o caso de um autor é uma preponderância de provas. 23
C. Remédios Disponíveis
As principais formas de punição criminal que geralmente consideramos são a prisão, punição corporal e de capital, vergonha pública e multas monetárias severas.
Na esfera civil, temos uma disposição muito mais flexível de remédios disponíveis. 24 Em primeiro lugar, existem os remédios civis clássicos que nos são familiares no âmbito da ação civil privada: a liminar. Uma ordem que um demandante privado obtém da corte comandando o malfeitor para parar suas ações prejudiciais; E restituição ou compensação. Pagando a parte ferida por suas perdas, fazendo-a toda.
A injunção tem um pedigree muito longo e antigo, 25 e não toma nenhum grande salto legal da mente para vê-lo como um remédio os tribunais devem razoavelmente conceder às agências governamentais confiadas com o trabalho de regular a indústria eo comércio e impedir que alguns cidadãos prejudiquem outro . Mas o que dizer de compensação e restituição. Existe alguma maneira pagamentos ou multas exigidas pelo governo de um malfeitor pode ser considerado como corrigir um erro, tornando alguém inteiro? 26 À primeira vista, não parece.
Curiosamente, no entanto, a justificativa original do direito do governo de impor uma multa civil resulta, de fato, da noção de compensação. Na antiga lei inglesa, era considerado como se houvesse um contrato implícito entre cada cidadão eo Rei que o cidadão iria obedecer a lei. Se um cidadão violou a lei, ele violou o contrato. A multa foi vista como uma espécie de "danos liquidados" 150; Uma quantidade predeterminada 150; Que ele tinha que compensar o Rei 150; Ou, em termos contemporâneos, sociedade 150; Por sua violação. 27
Um raciocínio relacionado para o estado que impõe penalidades monetárias para uma violação civil é olhá-la como uma obrigação do wrongdoer de "reembolsar o governo para o custo de reforçar a lei, & quot; Ou o que os juristas e juristas chamam de "compensação áspera". 28 Custa dinheiro para contratar guardas governamentais, investigadores e advogados para trazer um malfeitor ao tribunal. Naturalmente, este raciocínio particular deve ser examinado de perto quando se trata de nossa prática de hoje de impor sanções monetárias rígidas sobre os transgressores em muitos contextos civis diferentes. Nos Estados Unidos, por exemplo, fazemos que os traficantes de insiders e outros fraudadores paguem multas de até o triplo dos montantes de lucros que eles fazem em suas trapaças ilegais. Trata-se simplesmente de compensar o governo, ou estamos realmente trabalhando com uma teoria diferente? 29
Retornaremos a essa pergunta mais tarde. Por agora, devemos acrescentar que nos Estados Unidos, temos outra razão para fazer um malfeitor pagar dinheiro em uma ação civil movida pelo governo. Nossos tribunais da nação reconheceram o direito de uma agência como a SEC para trazer uma ação buscando o que chamamos inelegante " Degeneração. & Quot; A idéia aqui é forçar o infrator a dar de volta, ou "disgorge", & quot; No mínimo, os ganhos ilícitos que recebeu como resultado de sua conduta ilegal. 30
Agora, isso não deve ser confundido com o direito de particulares que foram vítimas de uma fraude de ações, por exemplo, para processar os perpetradores para obter seu dinheiro de volta. Esta é uma ação governamental. E, embora as verbas recuperadas através de tais ações sejam geralmente colocadas em um fundo do qual as vítimas possam ser compensadas31, o remédio não se restringe a tais propósitos. 32 Talvez não existam tais vítimas. Ao invés de restituição ou compensação, disgorgement é visto como um método o tribunal é autorizado a exercer a seu critério "para evitar o enriquecimento injusto." 33
Ainda outro remédio disponível no lado civil é a capacidade do governo de negar privilégios 150; Como licenças 150; Para os malfeitores. No contexto dos valores mobiliários, isso incluiria a capacidade da SEC, por exemplo, para suspender ou barrar um corretor da indústria, ou proibir um diretor ou diretor de uma empresa pública que perpetrou uma fraude de nunca mais ser um diretor ou oficial De uma empresa pública. 34
V. Direito Civil e Penal & quot; Complementos & quot;
Quando se trata de decidir que tipo de regime queremos estabelecer para impor qualquer lei em particular 150; Civil, criminal, ou algum tipo de combinação 150; Em última análise, a questão pode depender dos fatores conceituais de que falamos mais cedo: até que ponto essa injustiça desperta nossa necessidade de punir, estigmatizar o delito, recorrer à "artilharia moral" mais pesada da sociedade? Para condenar uma ação? Mas os fatores práticos que enumeramos desempenham um papel igualmente importante.
Digamos que decidimos, por exemplo, que bilking cidadãos idosos de poupanças de sua vida é moralmente escandaloso e criminoso. Se limitarmos os nossos esforços de aplicação da lei pública contra ela à esfera penal 150; Deixando-o ao cidadão privado que é vitimado a perseguir qualquer remédio civil 150; Fizemos isso muito mais difícil de anular a má conduta. 36
Como Robert Jackson, um dos nossos grandes juristas norte-americanos, escreveu: "O direito penal tem se mostrado inútil para alcançar os tipos mais sutis de fraude em tudo, e é capaz de atingir fraude mais grosseira, raramente". 37 Assim, mesmo quando gostaríamos de rotular um criminoso de má sorte em particular, nós, de certa forma, nos amarramos ao fazer isso. Devemos enfrentar cargas mais elevadas de prova para convencer o malfeitor, e temos relativamente poucas sanções a impor-lhe quando o fazemos.
Por estas razões, ao longo do século passado 150; Pelo menos nos Estados Unidos 150; Legisladores e policiais tem procurado cada vez mais para a esfera civil para garantir o cumprimento da lei, mesmo quando consideramos uma ofensa específica como um crime. A tendência tem sido observada por vários estudiosos do direito. Nas palavras de um:
A polícia e os promotores adotaram estratégias civis não só porque expandem o arsenal de armas disponíveis para chegar a um comportamento anti-social, mas também porque as autoridades acreditam que os remédios civis oferecem soluções rápidas que não são impedidas pelas rigorosas proteções constitucionais associadas aos julgamentos criminais, Uma dúvida razoável, julgamento por júri e nomeação de advogado. 38
Não só os remédios civis são mais fáceis e mais rápidos de implementar, Mas eles são considerados por alguns como sendo "mais eficazes em dissuadir a criminalidade em casos particulares". 39
Esta tendência histórica crescente para "misturar e combinar" Os remédios 40 também foram atribuídos a outras causas. Ao longo do século passado, entrámos numa era em que uma variedade sempre crescente de capacidades científicas, tecnológicas, industriais e de comunicações sofisticadas tornou-se disponível para nós. Por todas as melhorias que trouxeram para nossas vidas, no entanto, um potencial aumentado para o prejuízo é o preço de sua promessa.
Da mesma forma, uma teia cada vez mais complexa de relações econômicas, financeiras e sociais tem nos unido todos juntos em novas maneiras. O número absoluto de transações interpessoais que agora ocorrem entre nós todos os dias tem se multiplicado exponencialmente 150; E assim tem o potencial para prejudicar-fazer e vantagem-tomar que vem com eles.
O governo teve que criar novos corpos inteiros de leis e estruturas administrativas para trazer uma medida de paz básica e harmonia, ordem, justiça, saúde e segurança para nossas vidas. Professor Kenneth Mann mostrou como a ascensão do estado administrativo levou ao uso crescente de remédios civis como uma ferramenta para dissuadir o comportamento anti-social.
As agências administrativas dispõem há muito tempo de uma vasta gama de instrumentos: o poder de dispensar dinheiro, estabelecer normas, trazer ações civis em busca de ordens ou ordens de cessar e desistir, iniciar processos de desobediência por violações de tais ordens ou injunções, emitir licenças , E ordenar indemnizações, perda, desqualificação e, claro, penalidades monetárias. 41
Ele está particularmente interessado na última categoria, o uso de sanções pecuniárias 150; Um tópico que ainda virá a 150; Que ele quer remover da categoria civil e considerar como uma nova categoria do que ele chama de "jurisprudência middleground". O que quer que se pense da sua tese particular, ele e outros vêem a nossa era como um momento de grande transformação e uma mudança dinâmica na nossa abordagem à aplicação da lei, em que através de uma nova coordenação de nossas estratégias civis e criminais, estamos desenvolvendo uma abordagem mais flexível E uma resposta mais eficaz à conduta ilícita.
Significativamente, as leis de valores mobiliários dos EUA têm sido vistas não apenas como exemplo da tendência, mas mesmo estando na vanguarda.
VI. As Leis de Valores Mobiliários dos EUA
A. Uma Breve História
Voltando por um momento ao processo? Conceitual? Questão na dicotomia civil-criminal, é interessante especular sobre como a visão de má conduta em nossos mercados de capital pode ter impactado nossa lei. Historicamente, os legisladores que redigiram o nosso estatuto original, o Securities Act de 1933, foram confrontados não com a questão civil-criminal, mas com uma escolha diferente, um pouco relacionado. 42
Ao decidir como enquadrar a lei, eles tinham dois grandes modelos legislativos diante deles. 43 One 150; Baseado em um estatuto em vigor na Inglaterra 44 150; Foi fundada em uma teoria da divulgação, ampliando o papel do governo e focando métodos para garantir que os investidores foram fornecidos com todos os fatos que eles precisavam sobre títulos vendidos a eles. Os outros 150; Com base no Estado de New York Martin Act 45 150; Era essencialmente um estatuto anti-fraude, limitando a autoridade do governo a investigações e mandatos judiciais colocados nas mãos do Procurador-Geral.
Enquanto a controvérsia girava em torno das várias propostas, os argumentos a favor de uma lei federal de valores mobiliários citaram a necessidade de confiança nos mercados de capitais da nação e jogaram sobre a ira do público com os maus autores de fraudes que se tornaram ricos à custa de investidores fraudados. Agora, pode-se argumentar que o conceito de divulgação tende para a visão civil do direito de valores mobiliários, enquanto a filosofia antifraude tende para o criminoso, mas na verdade, mesmo o modelo antifraude concedeu ao Procurador-Geral poderes civis, bem como criminais. Alguns dos seus proponentes, no entanto 150; Motivados como estavam por uma resistência à regulamentação de valores mobiliários em geral 150; Teria preferido um estatuto que autorizasse apenas a "severa aplicação das leis penais sem sequer o poder em algum lugar para proibir fraudes". 46
No final, o Congresso mais ou menos combinou os dois modelos, mas é instrutivo ver como o estatuto foi caracterizado.
A Lei de Valores Mobiliários (Securities Act) foi apropriadamente denominada "lei da verdade sobre os valores mobiliários". O Congresso não tirou do cidadão "seu direito inalienável de fazer de si mesmo um tolo". Simplesmente tentou impedir que outros fizessem um tolo dele. 47
Ambos os nossos estatutos originais, a Lei de Valores Mobiliários de 1933 ea Securities Exchange Act de 1934, incluía tanto as disposições civis e penais 150; Como todos os estatutos de valores mobiliários que os seguiram. Para aqueles aqui que não estão familiarizados com nossas leis, uma palavra sobre seu esquema geral:
A Securities Act de 1933 48 diz respeito à oferta pública inicial de valores mobiliários. Exige que cada emissão seja registrada antes que os títulos sejam autorizados a serem vendidos no comércio interestadual. As informações que uma empresa deve fornecer sobre suas operações, planos e condição financeira não são julgadas pelo órgão administrativo em seus méritos 150; Ou seja, se é um investimento sábio ou tolo. Tudo o que a Lei exige é que tudo seja revelado honestamente, sem declarações enganosas ou omissões.
O Securities Exchange Act de 1934 49 diz respeito à negociação de valores mobiliários e aos mercados nacionais de valores mobiliários. Em primeiro lugar, criou a SEC para administrar as leis federais de valores mobiliários. Colocou a Comissão numa posição de supervisão face às bolsas de valores, conferindo-lhe o poder de repercutir algumas das suas práticas comerciais, de exigir que os corretores se registassem e de suspendê-los ou excluí-los da indústria quando rompessem os valores mobiliários Leis. Todas as garantias listadas nessas bolsas devem ser registradas na SEC e todo emissor de uma lista de valores mobiliários deve arquivar relatórios trimestrais e anuais, fornecendo geralmente o mesmo tipo de informação exigida na declaração de registro da '33 Act.
Ambos os atos contêm secções antifraude. 50 Ambos cometem violações intencionais não apenas das seções de fraude e manipulação, mas qualquer das respectivas disposições dos Atos, E isso deve nos dizer algo sobre como os redatores viam essas leis conceitualmente. Mas o regime legal como um todo tem um elo claramente civil, regulamentar e administrativo. A SEC, uma agência civil, é encarregada de garantir o cumprimento das leis e estabelecer novas regras para regular a indústria. Foi dada autoridade para agir administrativamente, e 150; Mais 150; Para iniciar uma ação cautelar nos tribunais civis quando essas leis e regras são quebradas. Os estatutos acrescentam que a Comissão está autorizada a remeter os casos para as autoridades criminais.
Em outras palavras, nossos estatutos rotulam a violação de suas disposições como um crime, mas estabelecem um esquema de cumprimento e cumprimento da lei que depende substancialmente de poderes administrativos e reguladores e remédios de natureza civil 150; Obviamente reconhecendo sua maior flexibilidade. Ao mesmo tempo, referir violações às autoridades criminais sempre foi um recurso contemplado. E, para dissipar quaisquer questões que se possam levantar sobre o assunto, nosso Supremo Tribunal especificamente considerou que é constitucional para o Congresso impor sanções civis e criminais para o mesmo ato e para ambas as sanções a ser procurado nos tribunais civis e criminais no mesmo tempo. 52
Mas vejamos como os mecanismos civis de execução funcionam antes de se voltar para o criminoso.
B. Nossa autoridade civil de execução e seu desenvolvimento
1. Poder Regulatório e Administrativo
É importante perceber 150; Antes mesmo de começar a falar sobre a ação da SEC nos tribunais civis 150; Que há toda uma camada de autoridade administrativa e reguladora abaixo do nível de litígio civil através do qual a SEC garante o cumprimento das leis de valores mobiliários, de uma maneira às vezes esquecido quando se trata de discutir autoridade de execução.
Mencionamos anteriormente "o aumento do estado administrativo." Na sua qualidade de organismo administrativo, a Comissão recebeu desde o início o poder de supervisionar todo o sector dos valores mobiliários. Isso inclui, por exemplo, o poder de estabelecer padrões de divulgação e mantê-los, recusando-se a registrar os títulos de possíveis emissores 53 ou aprovar as credenciais dos corretores 54, a menos que forneçam ao público informações suficientes sobre si próprios. A equipe da SEC pode interromper a negociação de ações se tiver provas que indiquem que as informações sobre o emissor no mercado estão incompletas ou falsas. 55 Pode impedir que uma declaração de registo entre em vigor 150; Impedindo assim a venda pública dos valores mobiliários de um emitente 150; Se suspeitar de fraude. 56 Pode entrar e inspecionar os escritórios das corretoras, sem aviso prévio, para cumprimento da lei. 57
Este poder, por outro lado, assenta num nível de execução muito inferior ao da autoridade administrativa da própria Comissão. Sob a supervisão reguladora da SEC, cada uma das bolsas de valores implementa seu próprio sistema de regras para assegurar o comércio justo e negociação honesta. Cada um deles estabeleceu uma variedade de sanções com as quais disciplina corretores sem escrúpulos e exclui empresas culpadas de práticas nefastas. Mesmo abaixo dessa camada, cada corretora individual é obrigada a ter seu próprio programa de conformidade. Assim, em um nível de linha de base, mesmo antes de qualquer tipo de ação governamental ser tomada, muitos abusos são furados e mais são dissuadidos.
2. O Procedimento Administrativo e suas Sanções Originais
Desde o início, foi concedida à Comissão, como parte de sua função reguladora, o poder de sancionar certos tipos de mau comportamento por parte de corretores, empresas públicas e outros atores do setor 150; Sem sequer ir aos tribunais federais 150; Através de um processo quase-judicial conhecido como o "processo administrativo". 60 Inicialmente, os tipos de sanções que a Comissão podia impor em um processo administrativo eram limitados. Normalmente, eles envolvem a suspensão ou revogação do registro de um corretor ou a emissão de um stop-order que impede a distribuição de uma nova oferta pública. 61
Mas nos últimos anos, como será detalhado a seguir, a Comissão foi dada a autoridade para impor sanções monetárias, ordens de cessar e desistir e outras sanções através do processo administrativo e, como resultado, os procedimentos administrativos se tornaram uma arma cada vez mais importante No arsenal da aplicação da lei de valores mobiliários no lado civil.
3. O poder da injunção
Durante muitos anos, os únicos remédios que a SEC podia buscar nos tribunais federais eram uma injunção 62 ordenando a um réu a abster-se de violações presentes ou futuras, ou 150; Em raros casos 150; Um mandado de segurança, 63 um comando do tribunal distrital que ordena a um indivíduo cumprir a lei ou as ordens da Comissão.
Como uma ferramenta de execução, a injunção civil pode soar como um mecanismo relativamente desdentado, embora o Supremo Tribunal dos Estados Unidos tenha alternadamente chamado de "um profilaxia suave" E um "remédio drástico". 64 Uma injunção é mais eficaz em um caso quando uma ordem judicial é necessária para parar uma violação em curso neste momento, e menos significativo, é claro, quando o mal foi concluído há dois anos. Violação de uma injunção civil pode ser criminoso desprezo. Ela também traz consigo conseqüências colaterais, servindo, por exemplo, como base para negar ou revogar a licença de um violador para participar do setor de valores mobiliários. 66 Durante cinquenta anos, a liminar (e suas alíquotas acessórias) 67 foi o principal recurso da SEC e continua a ser um elemento básico do programa de aplicação da lei da Comissão.
4. O Poder de Buscar Disgorgement
Porque a injunção invoca a autoridade do judiciário em equidade, ele carrega com ele o conjunto completo de poderes judiciais de um tribunal. O mais importante destes 150; Em nosso contexto 150; is disgorgement. We have already noted how the federal courts long ago recognized the ability to seek disgorgement of a wrongdoer's ill-gotten gains, an equitable remedy to prevent unjust enrichment.
5. The New Civil Sanctioning Power of Monetary Penalties
In the 1980's, however, believing the remedies the SEC then had were inadequate to stem unlawful conduct, Congress granted it broad new powers. With the Insider Trading Sanctions Act of 1984 ("ITSA") 68 150; and its expansion under the Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act of 1988 ("ITSFEA") 69 150; the Commission was now given the authority to bring suit in federal civil court to claim penalties from insider traders equalling up to three times the illegal profits they made, or losses they avoided, by trading while in possession of material non-public information. 70
6. New Monetary Penalties under the Remedies Act
In the Securities Enforcement Remedies and Penny Stock Reform Act of 1990, 71 the SEC was granted still broader powers. 72 One of them was the authority to bring action in federal court to exact monetary penalties from any person who violates any provision of the federal securities laws. While the penalties for insider traders remain the same as enacted under ITSA and ITSFEA 150; up to three times the amount of illegal profits made 150; the penalties for other violations under the 1990 Act are assessed according to a three-tiered hierarchy, depending on the seriousness of the wrongdoing.
At the lowest level, a natural person may be fined no more than $5,000. For "any other person" 150; a corporation or partnership, for instance 150; the maximum is $50,000. On the second tier, however 150; for violations involving fraud, deceit, manipulation or deliberate or reckless disregard of a regulatory requirement 150; the maximum rises to $50,000 for a natural person and $250,000 for any other person. If the violation also resulted in substantial losses to other persons, or even so much as created the risk of such losses, the penalty can increase to as much as $100,000 for a natural person and $500,000 for any other person. At every tier, however, if the gross pecuniary gain is greater than the statutory amount, then the fine may be in the amount of such gain. Note that all these fines are "per violation" and that a continuing course of conduct may involve multiple violations. 73
Thus, we can now impose stiff fines not only on insider traders, but on the whole universe of fraudsters, stock manipulators, and other assorted crooks 150; all on the civil side. 74
7. Officer and Director Bars
The same Act also confirmed the power of the federal courts, when granting an injunction, to ban any person who committed securities fraud from serving as an officer or director of any company that issues publicly held stock in our country. 75
8. New Power to Impose Monetary Penalties and Obtain Disgorgement in an Administrative Proceeding
But the 1990 Act went much further, and granted the Commission a wide array of new administrative powers. Today, we no longer need to bring action in a federal civil court to impose monetary penalties on a person who violates the securities laws. If he is a "regulated person," such as a broker-dealer or officer or director of a public company, the sanctions can be ordered by the Commission in an administrative proceeding. 76 In addition, any person 150; regulated or not 150; can be ordered to disgorge ill-gotten gains in an administrative proceeding. 77
9. Administrative Cease-and-Desist Orders
Finally, the Commission now has the power to impose a "cease-and-desist" order upon any person who has violated or is about to violate one of the federal securities laws. 78 This is somewhat similar to an injunction issued by a civil court, but it is issued by the Commission itself upon the decision of an administrative law judge in an administrative proceeding. One of its advantages is that to obtain it, enforcement officials do not need to jump all the technical and procedural hurdles of bringing an action in federal court. Although the parameters are not, as yet, entirely fleshed out, it is the position of the SEC staff that the imposition of a "CD" requires a lesser showing of the likelihood of a future violation than does an injunction. 79 There is no automatic contempt of court penalty for violating a "CD" order, but someone who disobeys is subject to a court-imposed civil penalty. 80
VII. The Monetary Penalties and Their Implications for the Civil-Criminal Dichotomy
Taken together, then, the array of tools we have on the civil side is formidable. Before we look at how these remedies interplay with the weapons of criminal enforcement, it is time to elaborate now on the subject of our stiff monetary penalties, since these remedies 150; today the teeth of our civil enforcement program 150; might be seen as standing at the border between civil and criminal sanctions. As intimated earlier, they have generated no small degree of controversy 150; not only in academia, but in our courts of law.
This is where we get back into a little bit of conceptual philosophy. How can such steep money penalties be seen as non-punitive and hence non-criminal? One cannot any longer rationalize them as "liquidated damages" owed by the citizen to the state for violating some kind of social contract to obey the law, or see them as "rough compensation" to the state for its law enforcement costs 150; the old ways of justifying fines assessed by government for civil wrongs.
Actually, Congress was explicit, but careful, in stating its aim with these penalties. Our lawmakers did not present them as "remedial," the old way of distinguishing civil remedies from criminal sanctions. 81 But they did not use the term "punishment," either. They used the concept of deterrence. 82 The tricky issue is that deterrence was traditionally thought of as an objective of the criminal law. Even if one is willing to confine the idea of criminal sanctions to strict punishment, deterrence relies on the pain of punishment. As one scholar puts it, "when it comes to deterrence, civil and criminal remedies are essentially indistinguishable and interchangeable." 83 Nonetheless, Congress determined to impose these stiff monetary penalties as part of the civil enforcement regime, and our courts have approved. 84
This is, in other words, where we set aside philosophy and get down to practice. Even if we view a certain behavior as a crime, we will not be successful in quashing it if we insist on sanctioning it only through the criminal process, with its many procedural hoops to jump and its heightened burden of proof requirements. 85
Our need and our willingness to institute such steep money penalties to discourage lawbreaking that is otherwise regarded as criminal 150; while not requiring the offenses to be adjudicated in criminal court 150; is one part of the phenomenon we mentioned earlier, the overall shift in law enforcement strategies in the modern era. Securities law enforcement is not the only area where we have introduced such penalties on the civil side. We now use civil and administrative law enforcement to establish non-criminal consequences for an entire catalogue of antisocial behaviors that are also viewed as crimes. 86 But the use of civil monetary penalties in the enforcement of the federal securities laws has been seen as one of the harbingers of the trend. 87
Neither the courts nor the academics have had problems with the use of monetary sanctions outside the criminal sphere, per se. Generally, legal scholars have applauded the trend, affording as it does new flexibility and creativity in the realm of law enforcement. They do raise some important legal issues, however. For instance, even if we call them "penalties," are they not punishment enough to at least make us meet higher burdens of proof, even in civil court, to impose them? Are they not, in fact, so punitive that it would constitute "double jeopardy" for the SEC to bring a civil action against a wrongdoer for treble monetary penalties, and then have the Justice Department, on the criminal side, bring him to trial again?
Our courts have struggled mightily with these issues. But in the end, they have come down on the side that so long as the lawmakers' intent was a civil sanction, and the statutory scheme was not "so punitive either in purpose or effect" so as to "transfor[m] what was clearly intended as a civil remedy into a criminal penalty," they are not criminal sanctions. 88 Today we can get penalties not only in civil actions before a federal court, but even in administrative proceedings, with the "preponderance of the evidence" standard of proof.
At one point, it seemed as if the Supreme Court, based on its much-debated 1989 decision in the Halper case, 89 would be inclined to judge many such penalties severe enough to invoke the double jeopardy protection 150; even when they were conceived by Congress as civil. But in Hudson v. United States 150; a landmark case decided just last December 150; the court largely disavowed its outlook in Halper, saying it had deviated from previous doctrine. 90 And that is why we may today bring action for serious monetary penalties without much concern about compromising a parallel criminal prosecution for the same conduct.
That said, let us look at the criminal side.
VII. The Statutory Basis for Criminal Enforcement
On what basis do the criminal law enforcement agencies in our country 150; the Department of Justice, the FBI 150; investigate and prosecute people for their securities laws violations? Many people do not realize that there are actually several grounds.
First, each of the securities statutes themselves includes a provision making it a criminal offense to willfully violate any of their provisions. 91 Market manipulators, fraudsters, insider traders 150; all risk criminal as well as civil prosecution. The criminal monetary penalties and the terms of imprisonment for these violations are written right into the statute.
Second, the same misconduct may be prosecuted under our federal mail and wire fraud statutes. 92 Third, if the facts fit, violators can be prosecuted under RICO, our Racketeer Influenced and Corrupt Organizations statute. 93 Perjury, 94 obstruction of an SEC investigation 95 and making false statements to the staff of the Commission 96 are also all criminal offenses, as are aiding and abetting a criminal violation 97 and conspiracy to violate the securities laws. 98
So our friends on the criminal side have plenty to work with. Often, they turn up many of the cases they bring themselves. But often it is we who alert them to the most flagrant cases of wrongdoing. And that was what Congress contemplated when it drafted our securities legislation. Our lawmakers included in each of the statutes specific provisions authorizing the SEC, beyond the exercise of its own powers, to refer any securities laws violation to the criminal authorities. 99
And that brings us to a more close up look at parallel proceedings.
VIII. Parallel Proceedings: The Two Tracks
Because of our dual system, it will often happen that a crook or fraudster will find himself being investigated and prosecuted by both the SEC and the Department of Justice at the same time, on two totally different tracks. 100 For those uninitiated in our system of justice, let us explain briefly:
On the SEC side, when the Commission's staff attorneys are alerted to suspicions of securities law violations, they may begin looking informally into the surrounding facts as a "matter under inquiry" or an informal investigation. Individuals and officials of corporations may be requested to provide information through voluntary interviews and the production of documents surrounding the matter, and securities firms may also be requested to submit their own records relevant to the case. If further probing is warranted, the Commission may order a formal investigation, giving the staff the authority to issue subpoenas compelling testimony and document production. If the staff believes there is enough evidence of wrongdoing, it will recommend to the Commission that it file a civil action in federal court, or institute administrative proceedings before an administrative law judge, or both. 101
In federal court, in a purely injunctive action, the defendant has no right to a trial by jury. 102 If the Commission is seeking civil penalties in a federal court, however, both the defendant and the Commission have the right to demand a jury trial. 103 In the civil context, the broad discovery provisions of our Federal Rules of Civil Procedure enable attorneys for all parties to freely depose witnesses and compel the defendant to disclose any information or documents relevant to the case before the trial begins. 104 A defendant may assert his Fifth Amendment privilege not to testify on any matter that may incriminate him criminally, but the court or the jury may consider that refusal to testify itself as evidence of wrongdoing as far as the civil case is concerned. 105 To win in civil court or at an administrative proceeding, SEC attorneys must prove each element of the violation by a preponderance of the evidence.
Meanwhile, if a U. S. Attorney's Office, a branch of our nation's Department of Justice, suspects some kind of foul play involving securities 150; from its own sources, or as a result of a referral from the SEC 150; it will typically launch a criminal investigation, with the assistance of agents from the FBI, the Postal Inspection Service, or the Criminal Investigation Division of the Internal Revenue Service. These agents have much broader investigative authority than SEC attorneys, including, for instance, the ability to tap phones and search for and seize evidence with the proper court authorization, conduct undercover operations, pay informants, confer immunity from prosecution on reluctant witnesses 150; the entire gamut of options discussed earlier.
In practice, criminal investigators rely heavily on witness interviews and "proffer" sessions, in which a participant in the wrongdoing 150; or his attorney 150; will hypothetically indicate to them the kind of information he has and is willing to provide in testimony, in exchange for immunity from prosecution or leniency as to his own role in the crime. Under what is colloquially called a "Queen-for-a-Day" arrangement, prosecutors may allow a witness to speak in such a session without risk of his own words being used against him except for purposes of impeachment. 106
If the Assistant U. S. attorney assigned to the case believes he has sufficient basis to bring criminal charges, he presents the case before a grand jury, which decides whether or not there is enough evidence to "indict" 150; that is, send the case to trial. The grand jury, which operates in secrecy, may issue subpoenas to compel witnesses to testify at its proceedings before it renders a decision.
If an indictment is handed down, the case goes to trial before a jury, except in cases when both sides waive the jury requirement. After the indictment, the Federal Rules of Criminal Procedure permit the government and the defendant only limited discovery. Depositions are mandated only under exceptional circumstances. 107 As we have already mentioned, at trial, the factfinder may draw no inference of guilt if the defendant asserts his Fifth Amendment privilege not to testify. And to prove his case, the prosecutor must show evidence proving to the jury each element of the crime beyond a reasonable doubt.
A person who finds himself a defendant in both civil and criminal proceedings must respond separately in each jurisdiction. On the civil side, he may face an injunction, monetary penalties, a bar from the industry if he is a broker-dealer and other civil sanctions. On the criminal side, he may face imprisonment, monetary penalties, or both.
If this sounds unfair, or seems like double jeopardy, one must bear in mind the distinction we have been making all along between criminal and civil law. One must remember that the civil sanctions are meant to be dispassionate, corrective, to halt further injury, to remediate the wrongs and deter harmful behavior. Criminal sanctions are meant to punish the evil, to bring the criminal to justice.
If we have caught someone who has defrauded scores of poor elderly couples and deprived them of millions of dollars in life's savings, even if we have won on the civil side and made him disgorge his profits and enjoined him from ever doing it again 150; even if we have made him pay severe penalties 150; it does not mean he should be absolved of the punishment and condemnation due him as a criminal. On the other hand, if we are unable to prove every element on the criminal side, at least we have the civil system as a backstop for correction and deterrence.
IX. Technical Matters
There are technical matters to clarify, of course. 108 People often want to know how much of a wall there is 150; if any 150; between the civil and the criminal proceedings. How much information can be shared between the SEC and Department of Justice investigators and attorneys? How does the timing of parallel proceedings and the distinct concerns of criminal prosecutors and SEC trial attorneys affect overall strategy?
A. Sharing Information
The law generally provides that information gathered in the course of SEC investigations is non-public and may not be disclosed without the Commission's authorization. 109 On the other hand, we have already seen that the SEC is authorized by statute to refer cases to the Department of Justice, and the Commission's Rules expressly allow SEC staff members to discuss non-public investigations with other governmental organizations. 110
However, if the criminal authorities want to see the SEC's investigative files, they need to make a formal access request to the Commission. 111 Access will usually be granted, unless doing so would interfere with an ongoing investigation, be adverse to the Commission's enforcement interests, or be contrary to the public interest. 112 The SEC may even share with the U. S. Attorney's office information it has obtained in civil discovery after it initiated its lawsuit, absent demonstrable harm to the defendant. 113
The other way around, information the U. S. Attorney or FBI obtains in the course of its investigations may be shared with the Commission's investigators, but here it can get a little sticky. The grand jury secrecy rules 114 forbid government employees from revealing matters "occurring before the grand jury," and that includes revealing them to the SEC. The courts do have discretion to allow disclosure to SEC attorneys in certain circumstances in connection with a civil proceeding, but it is not particularly easy to obtain such permission. 115
B. Strategic Concerns
The interesting issues come up when, for strategic reasons, the SEC, or the criminal authorities, or the defendants, want to stay a civil proceeding 150; that is, delay it 150; so as not to jeopardize any one of their positions in the criminal case. 116
For instance, if the SEC goes forward with its civil case first 150; and the defendant takes advantage of the right to see everything the Commission has as a result of the civil discovery rules 150; it may jeopardize the United States Attorney's criminal case. That was the situation in the case with which this paper began, involving the floor brokers 150; and that is why enforcement authorities wanted the judge on the civil side to stay the proceedings.
Often, however, it is the other way around. The defendant does not want the civil case to go forward first because he is afraid that the fruits of the SEC investigation will be handed directly over to the criminal prosecutor, who 150; as already noted 150; is limited in his rights to discovery after an indictment has been handed down.
The leading case on this kind of issue is Dresser Industries , 117 where the Court of Appeals for the District of Columbia said that so long as an indictment has not been returned, at any rate, a stay of the civil investigation is not required. After all, before the criminal case is filed, anything the SEC can get, the FBI can get, too 150; on its own; it is only that the SEC can make it easier for the criminal authorities by adding its resources to theirs. As a matter of fact, the court noted that Congress expected the SEC and the Justice Department to cooperate with each other in investigations. 118 What the Commission staff needs to watch out for, however, is that they are not allowed to launch a civil investigation or issue a subpoena solely for the purpose of obtaining criminal evidence. They need their own independent basis to proceed, and cannot act in bad faith. 119
The court in Dresser acknowledged that there are other problems a defendant in parallel proceedings might face when the civil proceeding advances ahead of the criminal. To protect himself from criminal exposure, for instance, a defendant might want to plead the Fifth Amendment. But if the civil trial goes first, he might feel pressured to testify and jeopardize himself criminally since his silence can be used as evidence against him in the civil case. 120 Or, he might be forced as the result of the civil case to expose his defense strategy to the criminal prosecutors.
So there are times when a court will delay a civil proceeding on behalf of a defendant. We have an entire jurisprudence about "special circumstances" of serious prejudice to the defendant or to the government that warrant a court staying a proceeding in the interests of either party. 121 But the Dresser court stressed the frequent need for the government's civil action to proceed speedily, independent of considerations arising from the criminal case. And the Supreme Court, in another context, has expressly noted Congress's intent to "vest the SEC with considerable discretion in determining when and how" to conduct its investigations. 122
"In fact," wrote Bill McLucas, former director of the Division of Enforcement at the SEC, and some of our other colleagues about a year ago, "absent special circumstances, courts rarely stay the discovery process of parallel civil proceedings at the request of a defendant . On the other hand, courts routinely stay the discovery process of parallel civil proceedings at the request of the U. S. Attorney where the U. S. Attorney intervenes and seeks the stay to prevent the defendant from using the civil discovery process to obtain discovery that would not be available in the criminal proceeding." 123
That is why an instance like the floor brokers case raises eyebrows. The judge in that case refused to grant a stay, and enforcement officials were forced to ask the court to dismiss the SEC's complaint entirely so the criminal case wouldn't be compromised. But after the criminal case is over, the Commission has the ability to refile and has done so in other, similar cases. 124
X. Conclusion
In the fiscal year that ended on September 30, 1997, the SEC initiated 189 civil injunctive actions, 285 administrative proceedings, and 14 contempt proceedings, involving 1,072 defendants or respondents. In SEC-related cases, criminal authorities obtained 93 indictments or informations and 98 convictions, and access to Commission investigative files was granted to domestic and foreign prosecutorial authorities in 197 instances. 125 All in all, our dual system works pretty well.
There are still other advantages in having a two-track system. As expressed by Mann:
[T]he integrity of decisionmaking processes drew strength from the checks and balances created by the institutional interdependence of agencies and criminal prosecutors; each decisionmaker knew that another entity was making many of the same assessments. In addition, the government enjoyed extra leverage over potential defendants by being able to pursue two avenues simultaneously. In parallel enforcement proceedings, defendants risked getting one penalty "ratcheted up" if they obtained a good settlement in the other; to avoid this risk, defendants had to deal with both antagonists at once. 126
This scholar also notes the advantages of having 150; side by side with the criminal system 150; the "special expertise" of an administrative agency that has "firsthand experience with potential offenders and with the substantive law over which they have regulatory authority," providing it with "important advantages in understanding the seriousness of a particular violation" and enabling it to "play a key role in distinguishing cases fit for criminal sanctions from those fit only for punitive civil sanctions, particularly when both kinds of sanctions are available." 127
One final point: With all this variety of sanctions available to mix and match, someone might ask, why do we still need the civil-criminal dichotomy? The question has been posed in one fashion or another by, among others, some utilitarian thinkers and adherents of the school of law and economics. 128
The answer lies in some of our original observations about the universality of the notion of separate civil and criminal regimes. We still want to see certain things 150; like fraud, stealing money from innocent people 150; as horrifying, terrible, punishable with all our criminal firepower. That is what these kinds of securities violations are: crimes to condemn and root out, with our heaviest moral artillery.
Were we deprived of our criminal remedies, the most flagrant conduct would be insufficiently punished and deterred. Effective criminal prosecution and incarceration is the most powerful combatant against such injurious wrongdoing. But we recognize that successful criminal prosecution may not be possible in every serious fraud case. Many violations are too complex or subtle for effective prosecution to a jury or the evidence that can be marshalled simply not overwhelming enough to meet the extraordinary high burden of proof needed to bring the lawbreakers to full criminal justice. Were solely criminal remedies available 150; as is the case in much of the world 150; we believe the difficulties of prosecution would both make the likelihood of conviction unacceptably low, and render the enforcement system entirely inadequate to meet the aim of overall deterrence.
In determining which cases to pursue, then, on the criminal level 150; which, for instance, the SEC will urge upon the Department of Justice and the FBI 150; the factors we take into account include the seriousness of the incident, the extent of the harm, the evidence of scienter, the strength of the case, it's likely jury appeal and the prosecutorial resources available. Provable perjury, obstruction or false statements in the course of our investigation greatly increase the likelihood of criminal prosecutorial interest, not only because such misconduct is strong evidence of scienter but also to protect the Commission's processes.
In short, our dual system 150; while actually calling it all crime if perpetrated with requisite intent 150; allows us to conserve our criminal prosecutorial energies for the most egregious cases. The civil enforcement power of the SEC, meanwhile, allows us to bring action even in the more difficult cases, furthering the goals of remediation and effective deterrence.
We believe, perhaps chauvinistically, that the SEC is the most effective securities regulator-enforcement body in the international community, and 150; further 150; that to a large extent, its effectiveness is attributable to the dual enforcement system we have endeavored to describe. As a result, our markets are the fairest and most honest, and enjoy the highest degree of investor confidence in the world. 129
1 See Big Board Brokers Charged in Illegal Profits . N. Y. Times, Feb. 26, 1998.
2 See, e. g. Ten NYSE Dealers Charged by SEC . AP Online, Feb. 26, 1998; Scandal Shakes NYSE/Damaged reputation puts exchange on defensive . USA Today, Mar. 2, 1998.
3 See SEC v. The Oakford Corp. Lit. Rel. No. 15743, 1998 SEC LEXIS 946 (May 18, 1998).
4 As will be explained in detail below, the SEC may bring two different types of law enforcement actions. It may file a civil complaint in a U. S. federal court, and it may institute proceedings before an administrative law judge.
5 Actually, it can become even more complex. Later in 1998, for instance, as the parallel civil and criminal actions in our instant episode were going forward in their respective courts, enforcement officials wanted the judge to stay the civil proceedings 150; delay them until the criminal case was concluded 150; so that the SEC would not be forced to divulge information to the defendants that would jeopardize the prosecution's strategy in the criminal case, information that would not have been available to the defendants pursuant to the rules governing criminal prosecutions. When the judge refused the stay, the SEC was forced to dismiss the case entirely 150; with the possibility it could file the complaint again after the criminal case was over. See SEC Dismisses Trading Complaint to Aid Other Cases, Wall St. J. July 27, 1998. See also SEC v. The Oakford Corp. 1998 U. S. Dist. LEXIS 12314 (S. D.N. Y. Aug. 10, 1998), a decision involving yet another complication in the case related to parallel proceedings issues.
6 Mary M. Cheh, Constitutional Limits on Using Civil Remedies to Achieve Criminal Law Objectives: Understanding and Transcending the Criminal-Civil Law Distinction . 42 Hastings L. J. 1325, 1325 (1991).
7 Browning-Ferris Indus. v. Kelco Disposal, 492 U. S. 257, 272 (1989).
8 Paul H. Robinson, Symposium: The Criminal-Civil Distinction and the Utility of Desert, 76 B. U.L. Rev. 201, 201 (1996).
9 For a general overview of the interplay between criminal and civil proceedings in the Simpson case, see Kenneth B. Noble, THE NATION: In Civil Court, a Second Chance at Retribution, N. Y. Times, Oct. 22, 1995.
10 See generally . Kenneth Mann, Punitive Civil Sanctions: The Middleground Between Criminal and Civil Law, 101 Yale L. J. 1795, 1803-10 (1992).
11 Id . at 1807. But cf . Robinson, supra note 8, at 209-10.
12 See Mann, supra note 10, at 1810-12, for a different breakdown of criminal-civil distinctions examined in this section, which draws on his analysis.
13 See id. . Mann acknowledges that after a case has been filed, under our laws, a civil authority can obtain substantially more discovery than can a government prosecutor in a criminal case. However, writes Mann, "this power does not begin to compare with the power of compulsion under grand jury subpoena or the intrusion incident to a physical search for documents." Identidade. at 811.
14 See, e. g., 5 U. S.C. 167; 552a, 18 U. S.C. 167;167; 3052, 3059, 3061, 3101, 3107, 3109, 3117 (1994).
15 U. S. Const. Amend V.
16 See 18 U. S.C. 167;167; 6001-6004 (1994); Kastigar v. United States, 406 U. S. 441, 453 (1972).
17 See generally 5 U. S.C. 167; 552a (1994).
18 See 18 U. S.C. 167;167; 6001-6004 (1994).
19 See Fed. R. Civ. P. 26. Rule 26(b)(1), for instance, provides:
In general . Parties may obtain discovery regarding any matter, not privileged, which is relevant to the subject matter involved in the pending action, whether it relates to the claim or defense of the party seeking discovery or to the claim or defense of any other party, including the existence, description, nature, custody, condition, and location of any books, documents, or other tangible things and the identity and location of persons having knowledge of any discoverable matter. The information sought need not be admissible at the trial if the information sought appears reasonably calculated to lead to the discovery of admissible evidence.
20 See Fed. R. Crim. P. 16(a)-(b). See also generally . Robert B. Mitchell, Comment : Federal Discovery in Concurrent Criminal and Civil Proceedings, 52 Tul. L. Rev. 769, 770-81 (1978). In general, "criminal procedure historically put more limitations on the information available [in the decisionmaking process itself]. than did civil procedure." Mann, supra note 10, at 1810.
21 Baxter v. Palmigiano, 425 U. S. 308, 318 (1976).
22 See In re Winship, 397 U. S. 358 (1970).
23 See, e. g., Addington v. Texas, 441 U. S. 418 (1979). Other constitutional provisions in our country that afford special protections for a criminal defendant are the right to free counsel for the impecunious defendant and the right to a trial by jury. See Cheh, supra note 6, at 1329, 1348. Also, a criminal defendant has the right to appeal a conviction on the basis of legal error, while the state does not have any right of appeal after an acquittal; when the government loses in a civil case, it does have the right of appeal. See generally Cheh, at 1325 n.2, citing Kate Stith , The Risk of Legal Error in Criminal Cases: Some Consequences of the Assymetry in the Right to Appeal, 57 U. Chi. L. Rev. 1, 3 (1990).
On the subject of burdens of proof, it should also be pointed out here that some degree of "scienter" 150; guilty knowledge 150; is a basic element in the definition of most crimes. Civil law, on the other hand, often requires only a finding of negligence to hold a person liable. As Mann points out, the negligence standard does more than allow civil law to embrace a wider range of misconduct. It also makes it easier to sanction a person who had knowledge, but about whom we cannot gather enough evidence to prove it. Mann, supra note 10, at 1860.
24 For a comprehensive review of civil remedies that may be used specifically as enforcement tools against offenses that may be criminal in nature, see Cheh at 1334-1344, "Varieties of Civil Remedies", from which many of the observations below have been gleaned.
26 The question here relates to law enforcement actions, not to suits relating to damages caused to the government itself.
27 See Mann, supra note 10, at 1820.
28 See generally United States v. Halper, 490 U. S. 435, 446, 449 (1989); Mann, at 1823.
29 In Halper . the United States Supreme Court, while acknowledging generally the theory of rough compensation, declared that sometimes a civil monetary penalty may accrue in a way that "bears no rational relation to the goal of compensating the Government for its loss, but rather appears to qualify as punishment' in the plain meaning of the word." The Court held in Halper that where the wrongdoer had previously been convicted criminally, imposing such an additional penalty, even though labeled as civil, constitutes impermissible double jeopardy. As we will see below, the decision was essentially reversed in United States v. Hudson, 118 S. Ct. 488 (1997). While the Hudson decision re-establishes the validity of stiff civil monetary penalties as a non-punitive remedy, it did not rest on a rough compensation rationale.
30 Cheh, supra note 6, at 1335, looks at this concept in the criminal context.
31 See, e. g., SEC v. Certain Unknown Purchasers, 817 F. 2d 1018 (2d Cir. 1987), cert. denied sub nom Olaques v. SEC, 484 U. S. 1060 (1988); SEC v. Levine, 881 F.2d 1165 (2d Cir. 1989).
32 See, e. g., SEC v. Courtois, [1984-85 Transfer Binder] Fed. Sec. L. Rep. (CCH) 182;92,000 (S. D.N. Y. April 11, 1985).
33 SEC v. Commonwealth Chemical, 574 F.2d 90, 95 (2d. Cir. 1978). See also SEC v. Blatt, 583 F.2d 1325, 1335 (5th Cir. 1978); SEC v. First City Fin. Corp. Ltd. 688 F. Supp. 705, 728 (D. D.C. 1988) aff'd . 890 F.2d 1215 (D. C. Cir. 1989) ("Disgorgement is an equitable remedy designed to maintain the integrity of the market and deter future illegal actions by making violations unprofitable."); See also generally Rory C. Flynn, SEC Distribution Plans in Insider Trading Cases, 48 Bus. Law. 107 (1992).
34 Other remedies on the noncriminal side include civil forfeiture and civil detention, which have limited application to the topic at hand. For an elaboration upon these remedies, see Cheh, supra note 6, 1334-1344.
35 The phrase is used by Cheh, who looked at the various approaches that have been advanced towards capturing the gist of why society relates to particular types of wrongdoing as criminal. Cheh, at 1346, 1349-64.
36 An episode illustrating the drawbacks of a legal regime in which securities laws violations are pursued on only a criminal track was the mammoth fraud case brought against the sons of Robert Maxwell 150; the British media magnate whose drowned body was found off the side of his yacht off the coast of the Canary Islands 150; in which a British jury was unable to find guilt in the case despite the disappearance of huge sums of money from the Maxwell empire. See Pennington, Jury's out on fraud trials . The Times, Oct. 18, 1996.
37 R. Jackson, The Struggle For Judicial Supremacy 152 (Vintage ed. 1941), cited in G. Robert Blakey Scott D. Cessar, Equitable Relief Under Civil RICO: Reflections on Religious Technology Center v. Wollersheim : Will Civil RICO Be Effective Only Against White-Collar Crime?, 62 Notre Dame L. Rev. 526 (1987).
39 See Troy Cahill, Note: The Supreme Court's Decision in Hudson v. United States : One Step Up and Two Steps Back for Multiple Punishment Protection under the Double Jeopardy Clause . 33 Wake Forest L. Rev. 439, 443 (1998), citing Peter Finn Maria O'Brien Hylton, U. S. Dep't of Justice, Using Civil Remedies for Criminal Behavior: Rationale, Case Studies, and Constitutional Issues 2. Because criminal law is directed at individual criminals, and not at the organizations they set up, Cahill argues that civil enforcement has an added advantage over criminal law in that, with its injunctive mechanisms and speedier process, it can more effectively shut down the criminal enterprise. Cf. Cheh at 1346.
41 Mann, at 1862, drawing on the insights of, among others, Breyer and Stewart in Stephen G. Breyer Richard B. Stewart, Administrative Law and Regulatory Policy (3d ed. 1992). See also Carol S. Steiker, Twenty-Sixth Annual Review of Criminal Procedure: Foreword: Punishment and Procedure: Punishment Theory and the Criminal-Civil Procedural Divide . 85 Geo. L. J. 775 (1997).
42 See Louis Loss Joel Seligman, 1 Securities Regulation 169-177 (3d ed. 1996), from which the historical facts in this section 150; though not the conceptual analysis 150; are drawn.
43 A third approach was ultimately rejected. Id . at 177.
44 See Companies Act, 1929, 19 20 Geo. 5 (Eng.).
45 N. Y. Gen. Bus. Law 167; 23-A (McKinney 1984).
46 Loss, supra note 42, at 169.
47 Id., citing 1935 Report of the [Canadian] Royal Commission on Price Spreads, at 38.
48 15 U. S.C. 167;167; 77a-77aa (1994). Practitioners in the securities field most frequently cite to provisions of the statute by section of the Act itself rather than the equivalent reference in the U. S. Code. For example, Securities Act 167; 17 is the same as 15 U. S.C. 167; 77q. For purposes of this paper, for each citation we will refer first to the section in the Act, then the equivalent in the Code.
49 15 U. S.C. 167;167; 78a-78ll (1994). For each citation, we will refer first to the section in the "Exchange Act," then the equivalent in the Code.
50 Securities Act 167; 17, 15 U. S.C. 167; 77q (1994); Exchange Act 167; 10(b), 15 U. S.C. 167; 78j(b) (1994).
51 Securities Act 167; 24, 15 U. S.C. 167; 77x (1994); Exchange Act 167; 32(a), 15 U. S.C. 167; 78ff (1994). See also generally Loss Seligman, 10 Securities Regulation 4751-56.
52 See, e. g., Standard Sanitary Manufacturing Co. v. United States, 226 U. S. 20, 52 (1912), cited in SEC v. Dresser Industries, Inc. 628 F.2d 1368, 1374 (1980). See also generally Mann, supra note 10, at 1822; Andrew Z. Glickman, Note: Civil Sanctions and the Double Jeopardy Clause: Applying the Multiple Punishment Doctrine to Parallel Proceedings after United States v. Halper , 76 Va. L. Rev. 1251, 1252 (1990).
53 Securities Act 167; 8(b), 15 U. S.C. 167; 77h(b) (1994).
54 Exchange Act 167; 15(b), 15 U. S.C. 167; 78o(b) (1994).
55 Exchange Act 167; 12(k), 15 U. S.C. 167; 78 l (k) (1994).
56 Securities Act 167; 8(d), 15 U. S.C. 167; 77h(d) (1994).
57 Exchange Act 167; 17(b), 15 U. S.C. 167; 78q(b) (1994).
58 See generally Exchange Act 167; 6, 15 U. S.C. 167; 78f (1994).
59 See, e. g., Exchange Act 167;167; 15(b), 19, 15 U. S.C. 167;167; 78o(b), 78s (1994).
60 An administrative proceeding is tried before an administrative law judge, whose decision may be appealed to the Commission. The final order in any administrative case, however 150; whether appealed or not 150; is always issued by the Commission.
61 See Loss Seligman, supra note 51, at 4942-44.
62 See, e. g., Securities Act 167; 20(b), 15 U. S.C. 167; 77t(b) (1994); Exchange Act 167; 21(d), 15 U. S.C. 167; 78u(d) (1994).
63 Securities Act 167; 20(c), 15 U. S.C. 167; 77t(c) (1994); Exchange Act 167; 21(e), 15 U. S.C. 167; 78u(e) (1994).
64 See Loss Seligman at 4738, citing SEC v. Capital Gains Research Bureau, 375 U. S. 180, 193 (1963) and Aaron v. SEC, 446 U. S. 680, 703 (1980). See also Buffalo Forge Co. v. Ampco-Pittsburgh Corp. 638 F.2d 568, 569 (2d Cir.1981), calling interim injunctive relief an "extraordinary and drastic remedy which should not be routinely granted."
65 See 18 U. S.C. 167; 3691.
66 Exchange Act 167; 15(b), 15 U. S.C. 167; 78o(b) (1994).
67 Ancillary relief refers to equitable remedies deemed implicit in, but not expressly authorized by, a statute. See generally George W. Dent, Jr. Ancillary Relief in Federal Securities Law: A Study in Federal Remedies . 67 Minn. L. Rev. 865, 867 n.5 (1983). In his generally critical article, Dent provides us with a list:
Remedies the SEC has obtained against general issuers without express statutory authority include disgorgement of profits, restitution, rescission of transactions, appointment of receivers, sterilization of voting rights, orders to do (or to forbear from doing) acts not otherwise required (or prohibited) by law, and the restructuring of corporate managements by appointing persons to or removing persons from corporate office.
Identidade. at n.7. Some of these forms of relief have since been confirmed through specific legislation.
68 Pub. L. No. 98-376, 98 Stat. 1264 (1984) (codified as amended at scattered sections of 15 U. S.C. (1994)). Pursuant to the Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act of 1988 ( ITSFEA). these provisions are now codified at Section 21(a) of the Exchange Act. Pub. L. No. 100-704, 102 Stat. 4677 (1988).
69 Pub. L. No. 100-704, 102 Stat. 4677 (codified as amended in scattered sections of 15 U. S.C. (1994)).
70 Exchange Act 167; 21A, 15 U. S.C. 167; 78u-1 (1994).
71 Pub. L. No. 101-429, 104 Stat. 931 (codified in scattered sections of 15 U. S.C. (1994)).
72 See generally Ralph C. Ferrara et al. Hardball! The SEC's New Arsenal of Enforcement Weapons, 47 Bus. Law. 33 (1991).
73 Securities Act 167; 20(d), 15 U. S.C. 167; 77t (1994); Exchange Act 167; 21(d), 15 U. S.C. 167; 78u(d) (1994).
74 See Loss Seligman, supra note 51, at 4984, citing H. R. Rep. No. 101-616, 101st Cong. 2d Sess. 17 (1990).
75 Securities Act 167; 20(e), 15 U. S.C. 167; 77t(e) (1994); Exchange Act 167; 21(d), 15 U. S.C. 167; 78u(d) (1994).
76 Exchange Act 167; 21B(a), 15 U. S.C. 167; 78u-2(a) (1994).
77 Exchange Act 167; 21C(e), 15 U. S.C. 167; 78u-3(e) (1994).
78 Securities Act 167; 8A, 15 U. S.C. 167;77h-1 (1994); Exchange Act 167;21C, 15 U. S.C. 167; 78u-3 (1994).
79 Although Loss and Seligman, authors of the pre-eminent treatise on securities regulation, aver that "[a]n obvious advantage of the administrative cease and desist route in contrast to an injunction is that it does not require the Commission to show a likelihood of future violation," 10 Loss Seligman, supra note 51, at 4989, the very issue was pending before the Commission as this paper was being prepared. See In the Matter of Warren G. Trepp, Administrative Proceeding File No. 3-8833, Initial Decisions Release No. 115, 1997 SEC LEXIS 1682 (August 18, 1997); Division's Brief in Support of Petition for Review, In The Matter Of Warren G. Trepp, Respondent (Oct. 20, 1997).
80 See generally Loss Seligman at 4989, comparing a CD order to an injunction.
81 See Mann, supra note 10, at 1832, citing Kennedy v. Mendoza-Martinez, 372 U. S. 144 (1963), as a leading Supreme Court case negotiating the shoals of the civil-criminal divide and "lead[ing] to the use of the word remedial' to characterize many kinds of nonmonetary sanctions. & Quot;
82 See Mann, at 1851: "Congress could have chosen additional criminal penalties, but instead decided to increase punitive civil sanctions. The House Report stated:
The principal, and often effectively only, remedy available to the Commission against insider trading is an injunction against further violations of the securities laws and disgorgement of illicit profits. [These] serve[ ] only a remedial function and [do] not penalize a defendant for the illegal conduct. The Committee believes the new penalty provided by the legislation will serve as a powerful deterrent to insider trading abuses." H. R. Rep. No. 355, 98th Cong. 2d Sess. 7 (1984), reprinted in U. S.C. C.A. N. 2274, 2281.
Of course, Congress has from time to time increased the criminal penalties for securities crime. For example, in 1988, it raised maximum prison sentences for violations of the Securities Exchange Act of 1934 from five to ten years and increased the maximum fine for such violations by natural persons, for instance, from $100,000 to $1 million. Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act of 1988, Pub. L. No. 100-704, Sec. 4, 102 Stat. 4677, 4680, codified at 5 U. S.C. 167; 78ff(a) (1994)).
83 Cheh, supra note 6, at 1355.
84 Of which we will see more below.
85 As Professor Mann has observed:
In voting to secure [such] statutory changes, Congress acted in the belief that a large portion of the fraud detected escaped sanction because existing institutional structures were inadequate to respond to them. The federal criminal system was already overloaded with complex and serious cases, and expanding its capacity would have entailed heavy costs. The hybrid administrative penalty opened the way for more cost-efficient and streamlined methods for punishing criminals. It expanded the availability of sanctions for [several] regulatory offenses, thereby increasing the deterrent powers of government agencies without enlarging the field of criminal law. This change reflected a growing belief that administrative agencies need direct enforcement powers that are similar but not identical to criminal prosecution. Equally important, lawmakers seem to have thought of the criminal process as somehow inappropriate for "less serious" cases. Most wrongdoers charged with white-collar offenses, it was thought, could be sanctioned effectively by a "civil" process, even though their actions amounted to statutorily defined crimes.
Mann, supra note 10, at 1851-52. Note that Mann sees these monetary penalties as a way of "punishing" criminals, as part of his overall thesis.
86 See Cheh, at 1325, listing among them domestic violence, drug trafficking, weapons possession, racial harassment and racketeering. See also Glickman, supra note 52, at 1278 n.145 (1990), listing a "diversity of federal statutes calling for parallel civil and criminal proceedings" and penalties, including laws concerning: tax evasion, false claims against the government, insider trading, illicit discharge of oil and hazardous waste, the use of lead in drinking water, antitrust, mining safety, environmentally harmful pesticides, and safety and health in the workplace.
87 See, e. g., Cheh, at 1332; Mann, at 1798.
88 United States v. Hudson, 118 S. Ct. 488, 493 (1997), citing United States v. Ward, 448 U. S. 242, 248 (1980) and Rex Trailer Co. v. United States, 350 U. S. 148, 154 (1956), and referencing the "guideposts" of Mendoza-Martinez . 372 U. S. at 168-69, in determining "[w]hether a particular punishment is criminal or civil." See also the line of cases cited by Mann, 1830-36, including Oceanic Steam Navigation Co. v. Stranaham, 214 U. S. 320 (1909) (a monetary penalty, if so intended by the legislating authority, is civil, not criminal, and can be imposed even in an administrative proceeding); Atlas Roofing Co. v. Occupational Safety Health Review Commission, 430 U. S. 442 (1977) (upholding a lower court decision viewing sanctions imposed for the purpose of "prospective deterrence" as civil, not criminal); and Ward . supra, (monetary penalties intended by Congress as civil sanctions were not deemed criminal). Mann, for his part, believes that to deny the punitive character of these penalties is a legal fiction.
89 United States v. Halper, 490 U. S. 435 (1989).
90 118 S. Ct. 488 (1997).
91 See, e. g., Securities Act 167; 24, 15 U. S.C. 167; 77x (1994); Exchange Act 167; 32(a), 15 U. S.C. 167; 78ff(a) (1994).
92 15 U. S.C. 167; 1343 (1994).
93 15 U. S.C. 167; 1963 (1994).
94 18 U. S.C. 167; 1621 (1994).
95 18 U. S.C. 167; 1505 (1994).
96 18 U. S.C. 167; 1001 (1994).
97 18 U. S.C. 167; 2 (1994).
98 18 U. S.C. 167; 371 (1994).
99 Securities Act 167; 20(b), 15 U. S.C. 167; 77t(b) (1994); Exchange Act 167; 21(d), 15 U. S.C. 167; 78u(d) (1994).
100 Still a third track may be added if a local district attorney decides to bring action on state grounds. See Broker Pleads Guilty in Insider Trading Case . N. Y. Times, Jan. 22, 1998; Charge Dropped By Morgenthau . N. Y. Times, May 14, 1998.
101 See Securities Act 167;167; 19(b), 20(a), 15 U. S.C. 167;167; 77s(b), 77t(a) (1994); Exchange Act 167; 21(a)-(c), 15 U. S.C. 167; 78u(a)-(c) (1994). See generally William R. McLucas et al. A Practitioner's Guide to the SEC's Investigative and Enforcement Process, 70 Temple L. Rev. 53, 53-70 (1997), for a detailed review of SEC investigative procedures.
102 See, e. g., Atlas Roofing Co. v. Occupational Safety Health Review Commission, 430 U. S. 442, 449 (1977) (only suits in common law, not in equity, entitle party to trial by jury.)
103 See Tull v. United States, 481 U. S. 412 (1987); Letter from the Subcommittee on SEC Practice and Enforcement Matters of the Federal Regulation of Securities Committee of the Section of Business Law of the American Bar Ass'n to Donald Riegle, Jr. Chairman of the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs (May 14, 1990) (citing SEC chairman's concession that, under Tull . a defendant would have a right to a jury trial on the issue of liability if the SEC sought a civil money penalty in federal court), cited in Arthur B. Laby and W. Hardy Callcott, Patterns of SEC Enforcement under the 1990 Remedies Act: Civil Money Penalties, 58 Alb. L. Rev. 5, 12 n.20 (1994).
105 If the information a witness has is crucial to its case, the Commission may, with the approval of the Attorney General, confer criminal immunity upon him in order to compel his testimony. See 18 U. S.C. 167;167; 6001-6004 (1994) . Such immunity does not confer any protection, however, from an SEC civil enforcement proceeding.
106 A sample letter from the Commission staff stipulating to a witness the parameters of a "Queen-for-a-Day" session might include, for instance, the following language:
With respect to the meeting, the following conditions and understandings exist:
(1) Should any civil or administrative actions be brought against you by the Commission, neither the Commission nor its staff will offer into evidence, at any trial or proceeding, any statements made by you during this meeting, except with respect to false statements made at this meeting evidencing obstruction of justice or perjury;
(2) Notwithstanding paragraph (1) above;
(a) the Commission and its staff may use information derived directly or indirectly from the meeting for the purpose of obtaining leads to other evidence, which evidence may be used in any civil trial or administrative proceeding against you by the Commission; e
(b) the Commission or its staff may use statements made by you at the meeting and all evidence obtained directly or indirectly therefrom for the purpose of cross-examination should you testify, or to rebut any evidence offered by or on your behalf, in connection with any trial or administrative proceeding, should any be undertaken;.
107 Fed. R. Crim. P. 15(a).
108 See generally McLucas et al. supra note 101, at 98-99, from which much of the analysis in this section is drawn.
109 See Rule 122 under the Securities Act, 17 C. F.R. 167; 230.122 (1996).
110 Rule 2 of the Commission's Rules Relating to Investigations, 17 C. F.R. 167; 203.2 (1996).
111 See Exchange Act 167; 24(c), 15 U. S.C. 167; 78x(c) (1994) and Rule 24c-1(b) thereunder, 17 C. F.R. 167; 240.24c-1(b) (1996).
112 17 C. F.R. 167; 200.30-4(b).
113 See U. S. v. Fields, 592 F.2d 638, 645-48 (2d Cir. 1979); U. S. v. Bloom, 450 F. Supp. 323, 329 (E. D. Pa. 1978).
115 See McLucas at 103-104: "Disclosure pursuant to Rule 6(e) [the grand jury secrecy rule] usually will occur only if the Commission can show, through detailed and specific averments, that it has tried and failed to obtain the information through other means, including available discovery methods. When the Commission seeks grand jury materials during the pendency of the grand jury investigation, it will have an especially heavy burden' to meet to obtain disclosure pursuant to Rule 6(e)."
116 See Cheh, at 1391, discussing the alternative of a protective order sealing court records rather than staying the proceeding, and the drawbacks with that option.
117 SEC v. Dresser Industries, Inc. 628 F.2d 1368 (D. C. Cir. 1980).
119 See id. at 1387; United States v. Kordel, 397 U. S. 1, 11-12 (1969).
120 "The government also may lose at this game when the defendant's use of the fifth amendment privilege conceals important evidence." Cheh, supra note 6, at 1390 n.343.
121 See Kordel . 397 U. S. at 11; Dresser . 628 F.2d at 1375.
122 SEC v. O'Brien, 467 U. S. 735, 645 (1984).
123 McLucas, supra note 101, at 102 (emphasis added).
124 See, e. g., SEC v. Charles Brumfield , SEC Lit. Release No. 14706, 1995 SEC LEXIS 3015 (October 31, 1995).
125 See United States Securities and Exchange Commission, 1997 Annual Report 1, 148.
127 Id. at 1867. Mann, we must point out again, has his own ideas about reorganizing law enforcement generally.
128 See Robinson, supra note 8, at 209.
129 In the context of remarks on our law enforcement efforts against insider trading, but equally applicable to the protections of our securities laws in general, SEC Chairman Arthur Levitt observed at a conference of securities professionals and regulators from across the world in February 1998:
Our markets are a success precisely because they enjoy the world's highest level of confidence. Investors put their capital to work 150; and put their fortunes at risk 150; because they trust that the marketplace is honest. They know that our securities laws require free, fair, and open transactions. The rest of the world envies America's markets for their honesty, for their regulatory structure, and for their strong reliance on the law. The SEC, other law-enforcement agencies, and the stock exchanges are in this battle for the long haul. We intend to make prosecutions a high priority.
Arthur Levitt, A Question of Integrity: Promoting Investor Confidence by Fighting Insider Trading, Remarks at "SEC Speaks" Conference (February 27, 1998).
sec. gov/news/speech/speecharchive/1998/spch222.htm
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